میلاد مرادی عضو نخبگانی میز فساد اداری مرکز مطالعات راهبردی ژرفا: مبارزه با فساد در ایران سال‌ها است که زبان‌زد خاص و عام شده است. اما آنچه که مغفول باقی مانده، برخورد با فساد براساس شیوه‌های علمی و روز دنیا است. برخورد کلی‌گونه با فساد و تعمیم دادن آن به فساد در بخش حاکمیتی، یکی از خطاهای اصلی پژوهشگران و حتی سیاست‌گذاران درگیر با امر مبارزه با فساد است. این در حالی است که تعاریف جهانی جدید از فساد نیز صرفا محدود به بخش عمومی نیست و سایر حوزه‌های دیگر از جمله بخش خصوصی و غیرانتفاعی را نیز دربرمی‌گیرد. موسسات و بنیادهای خیریه، از جمله سازمان‌هایی هستند که حتی بیش از سازمان‌های دولتی و حاکمیتی می‌توانند در معرض فساد قرار گیرند. با این حال، فساد در مراکز خیریه و عام‌المنفعه دارای مصادیق و شیوه‌هایی متفاوت از بخش عمومی و خصوصی است. از این رو نیاز است که مبارزه با فساد در این بخش‌ نیز با شیوه‌ دیگری صورت گیرد. در این نوشتار برآنیم تا به چرایی و دلایل درگیر شدن مراکز خیریه با فساد بپردازیم.

موسسه خیریه چیست و چه ویژگی‌هایی دارد؟

کم و بیش همگی ما با انواع موسسات خیریه برخورد داشته‌ایم. اما اینگونه سازمان‌ها به لحاظ تعاریف و مبانی علمی، ویژگی‌های خاص خود را دارند که آنها را از دو بخش دولتی و خصوصی جدا می‌کند. بنابراین جهت هرگونه مبارز با فساد در این مراکز باید مبانی علمی و هویتی اینگونه مراکز در نظر گرفته شود. در میان اکثر تعاریفی که از موسسات خیریه ارائه شده چندین مشخصه بارز وجود دارد که به آنها اشاره می‌کنیم.

• غیرانتفاعی: موسسات خیریه یک سازمان غیرانتفاعی محسوب می‌شوند. یعنی هدف آنها نه کسب منفعت شخصی بلکه ارائه خدمات عمومی به طرق مختلف است. همانگونه که salamon به عنوان یکی از پژوهشگران مطرح در زمینه خیریه‌ها تاکید می‌کند که سازمان‌ها و موسسات خیریه طیف وسیعی از فعالیت ها را در دستیابی به خیر و مفعت عمومی ارائه می‌دهند از جمله ارائه خدمات انسانی مانند بهداشت،آموزش،مشاوره وکمکهای اولیه،توانمند سازی محرومان (سالامون و سوکولوسکی،2004)
• غیردولتی: غیردولتی بودن به این معنی است که مراکز خیریه نباید به هیچ عنوان وابسته به دولت باشند. واژه غیردولتی در مقابل با واژه مردم‌نهاد قرار دارد که گاهی اوقات از این سازمان‌ها تحت عنوان سازمان‌های مردم‌نهاد نیز یاد می‌کنند. در یکی از تعاریف مهمی که بانک جهانی از بنیادهای خیریه ارائه می‌دهد اشاره می‌کند که سازمان‌های غیر دولتی سازمان‌هایی هستند که برای جامعه و از سوی جامعه تشکیل شده است و دولت در آن دخالتی ندارد. (گلشن پژوه،32،1392)
• داوطلبانه: داوطلبانه بودن اشاره به این ویژگی از موسسات خیریه دارد که فرایند شکل‌گیری و ادامه فعالیت آنها باید به صورت یک کنش داوطلبانه از بطن جامعه باشد. نه آنکه دولت یا سایر نهادهای حاکمیتی و امثال آنها در این میان نقش داشته باشند.
• شفافیت مالی: این ویژگی بیشتر طی دهه‌های اخیر مورد توجه صاحب‌نظران این حوزه قرار گرفته است. چرا که طی دهه‌های اخیر در بسیاری از کشورهای جهان افشاگری‌های مختلفی در خصوص سوءاستفاده از مراکز خیریه منتشر شد و باعث افزایش حساسیت پژوهشگران و سیاست‌گذاران مختلف شد.
• نهادینگی: مطالعات دانشگاه جان هاپکینز، ویژگی نهادینگی را یکی از ویژگی‌های اصلی سازمان‌های خیریه و عام‌المنفعه در نظر می‌گیرد. (علایی،سوسن،92،1393) نهادینگی به معنای ساختار یافتگی و تثبیت شدن فعالیت یک سازمان غیرانتفاعی به لحاظ ساختاری و قانونی است. در واقع این ویژگی سازمان‌های خیریه، آنها را از سایر فعالیت‌های خیرخواهانه که به صورت غیررسمی و شخصی انجام می‌گیرد، جدا می‌کند.

حال اگر بخواهیم به فعالیت‌ چندین دهه سازمان‌های عام‌المنفعه در ایران نگاه کنیم، متوجه خواهیم شد که بخش قابل‌توجهی از کژکارکردهای این حوزه که خود را به صورت فساد بروز می‌دهد، ناشی از بی‌توجهی به یکی از فاکتورهای شکل‌گیری این نهادها بوده که در سطور بالا به آنها اشاره شد. با این حال، اگر ریشه‌های فساد در سازمان­های مردم نهاد در ایران را به صورت مفصل‌تر بررسی کنیم، می‌توانیم به موارد زیر اشاره کنیم.

تنظیم‌گری چندپاره

اشاره کردیم که وجه تمایز یک موسسه خیریه با یک گروه غیررسمی که فعالیت داوطلبانه انجام می‌دهند، بحث نهادینگی و ثبت شدن آنها به عنوان یک موسسه خیریه رسمی و قانونی است. در ایران چندین مشکل در این خصوص وجود دارد. ابتدا آنکه بخش قابل‌توجهی از فعالیت‌های خیرخوهانه به صورت غیررسمی صورت می‌گیرد که اساسا از هیچ نهاد تنظیم‌گری مجوز ندارند. بحث دیگر در خصوص موسساتی است که مجوز دارند، اما چندپارگی و ورود همزمان چندین نهاد تنظیم‌گر، باعث شده تا عملا مسئولیت و پاسخگویی در خصوص اعطای مجوز و نظارت بر این موسسات مشخص نباشد.

در حال حاضر چندین نهاد مختلف هر کدام با استناد به یک قانون یا آیین‌نامه خاص در بحث اعطای مجوز به موسسات خیریه ورود کرده‌اند که شامل:

• وزارت کشور: این وزارت‌خانه براساس آیین‌نامه تاسیس و فعالیت اجرایی سازمان‌های مردم‌نهاد اقدام به صدور مجوز برای موسسات خیریه می‌کند. در شهرستان و مراکز استان، استانداری‌ها و فرمانداری‌ها این وظیفه را بر عهده دارند.
• نیروی انتظامی: نیروی انتظامی براساس قانون تجارت و اینکه در گذشته صدور مجوز برای موسسات خیریه بر عهده شهربانی بوده، اقدام به صدور مجوز برای اینگونه مراکز می‌کند.
• سازمان بهزیستی: این سازمان براساس قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، اقدام به صدور مجوز برای فعالیت موسسات خیریه حوزه بهزیستی خواهد کرد.
• سایر نهادهای درگیر: علاوه بر سه نهاد فوق، نهادهای مختلف دیگری هر کدام به نحوی در بحث صدور مجوز و نظارت بر فعالیت موسسات خیریه در ایران دخیل هستند. از جمله این نهادها می‌توان به سازمان اوقاف، وزارت بهداشت، شهرداری‌ها و برخی مراکز دیگر اشاره کرد.

چندپارگی در تنظیم‌گری و اعطای مجوز به بنیادهای خیریه باعث شده تا عملا هیچ نهادی مسئولیت نظارت و پاسخگویی در این حوزه را بر عهده نداشته باشد. این در حالی است که در اکثر کشورهای توسعه‌یافته این مسئولیت بر عهده یک سازمان مشخص واگذار شده است. از جمله آنکه در کشور انگلستان کمیسیون امور خیریه متصدی ثبت موسسات خیریه بوده و وظیفه دارد در صورت مواجهه با تخلف یا جرائم موسسات، مجازات متناسب مانند لغو پروانه موسسه، تعطیلی موقت موسسه،اخطار کتبی،حبس های طولانی مدت برای مدیران متخلف و… تعیین کند (مرادی، زرندی، 1395)

مساله دیگر آن است که نهادهای مذکور معمولا هیچگونه هماهنگی و همکاری با یکدیگر ندارند. بنابراین در بسیاری از مواقع ممکن است یک موسسه خیریه از چندین نهاد دارای مجوز باشد، این در حالی است که موسسه دیگری اساسا از هیچ کدام از نهادها مجوزی دریافت نکرده باشد. از همه‌ مهم‌تر آنکه سازوکارهای نظارت بر موسسات خیریه از جانب هر کدام از این نهادها، برای خیرین و اعانه‌دهندگان چندان مشخص شفاف و مشخص نیست.

اهداف غیرداوطلبانه

 بسیاری از موسسات خیریه در ایران نه براساس یک کنش داوطلبانه از بطن جامعه، بلکه براساس اهداف دیگری پایه‌ریزی شده‌اند. از آنجا که تنظیم‌گری درستی نیز در خصوص اعطای مجوزات صورت نمی‌گیرد، بنابراین برخی از افراد موسس اینگونه موسسات، اهداف دیگری غیر از کنش داوطلبانه در نظر دارند. اهدافی از قبیل کسب شهرت، پولشویی، فرار مالیاتی از جمله آنها هستند. به عنوان مثال، در سالیان اخیر بارها بحث سوء‌ستفاده از موسسات خیریه برای اهداف پولشویی و فرار مالیاتی توسط مسئولان مختلف به صورت سربسته مطرح شده است.

از طرفی، بسیاری از موسسات خیریه نه صرفا از جانب دغدغه‌مندان، بلکه از طرف مسئولین فعلی یا مسئولین سابق نهادهای دولتی مربوط به موسسات خیریه تاسیس شده‌اند. به عنوان مثال، بارها مشاهده شده که یک موسسه خیریه توسط یکی از کارمندان یا مسئولین سازمان‌های مذکور تاسیس شده است. در اینجا بحث تعارض منافع مطرح خواهد شد. چرا که طبیعی است چنین فردی دسترسی بیشتری به مجوزات، امتیازات و تسهیلات در نظر گرفته شده برای خیریه‌ها دارد.

عدم پاسخگویی و شفافیت مالی

بحث پاسخگویی و شفافیت مالی خیریه‌ها از چندین جنبه قابل بررسی است. در واقع اینگونه موسسات باید به چندین دسته از ذی‌نفعان خود پاسخگو باشند و از این حیث با چالش‌های بیشتری نسبت به سازمان‌های دولتی یا خصوصی درگیر هستند. آنها باید به اعانه‌دهندگان، نیازمندان، همکاران، دولت و قانون‌گذاران و همچنین کارکنان خود پاسخگو باشند (الوانی و قشقایی، 1385)

این در حالی است که در بهترین حالت موسسات خیریه در ایران صرفا به قانون‌گذاران یا همان نهادهای صدور مجوز و اعمال نظارت، پاسخگو هستند. هر چند که به صورت پراکنده برخی از این موسسات در سالیان اخیر اقدام به منتشر کردن داده‌های مالی خود می‌کنند. اما اولا این کار صرفا داوطلبانه بوده و هیچ الزامی در این خصوص نیست. ثانیا هیچ استاندارد مشخصی برای انتشار داده‌های شفاف در این زمینه وجود ندارد.

از طرفی بحث پاسخگویی به نهادهای نظارتی نیز چندان شفاف و قابل پیگیری نیست. با توجه به آشفتگی و چندپارگی که در این خصوص وجود دارد، انتظار می‌رود که موسسات خیریه به این نهادها نیز چندان پاسخگویی خاصی نداشته باشند. در اینجا نیز باز با بحث عدم تدوین استاندارهای شفافیت و پاسخگویی روبرو هستیم.

عدم مدیریت علمی

می‌توان گفت یکی از مهم‌ترین عوامل بروز فساد یا به عبارت بهتر عدم تخصیص بهینه منابع در بنیادهای خیریه، به نحوه مدیریت کردن این سازمان‌ها برمی‌گردد. در واقع حتی اگر در بهترین حالت نیز حتی اگر افراد مناسب با اهداف درست دست به تاسیس موسسه خیریه بزنند، باز هم امکان تخصیص منابع به روش‌های غیرحرفه‌ای وجود دارد. در حالی که در بسیاری از کشورهای جهان رشته‌های علمی مرتبط با اداره سازمان‌های مردم‌نهاد در دانشگاه‌ها تدریس می‌شود، اما در ایران هیچ رشته علمی یا دانشکده‌ای در این خصوص وجود ندارد.

علم بنیادهای خیریه یکی از رشته‌های تحصیلات عالیه است و مراکزی مانند بانک جهانی و مراکز دانشگاهی اقدام به تحقیق درباره بنیادهای خیریه کرده‌اند (عبادی، 1378). در بسیاری از دانشگاه‌های معتبر جهان رشته‌ها و دانشکده‌های مرتبط با اداره سازمان‌های خیریه و مردم‌نهاد تاسیس شده است. از جمله آنها می‌توان به دانشگاه جان هاپکینز، دانشگاه تویینگهام انگلیس، دانشگاه آنگلا راسکین، دانشگاه لندن و بسیاری از مراکز علمی دیگر اشاره کرد.

منابع-

1.salamon, LM & sokolowski, SW. “Global civil society: Dimention of the nonprofit sector” kumarian press, bloomfield. (2004).

1.گلشن پژوه،محمود رضا (1392) راهنمای سازمان های غیردولتی.انتشارات موسسه فرهنگی مطالعات و تحقیقات بین الملل ابرار معاصر تهران،چاپ چهارم

2.علایی،سوسن (1393) بررسی وضعیت مدیریت و ساماندهی سازمان های غیردولتی ایران.مجله پژوهش و برنامه ریزی شهری،سال پنجم،شماره هفدهم تابستان 1393،ص 82 تا 102

3. مرادی، میلاد، زرندی، سعید (1395) بررسی تطبیقی نظارت بر موسسات خیریه ایران و انگلستان. اولین همایش ملی خیر ماندگار

4.الوانی، سیدمهدی، قشقایی، فرشته.(1385) سازمان‌های غیردولتی و چالش‌های پاسخگویی. فصلنامه مطالعات مدیریت بهبود و تحول. شماره 49

5.عبادی، صادق (1378) «بنیادها و موسسات خیریه غیروقفی در ایران»، فصلنامه میراث جاویدان، سال هفتم